Hoy en día el concepto de “ciudad” ya no es suficiente para abarcar los fenómenos urbanos que han venido ocurriendo en las últimas décadas tras el crecimiento de las zonas urbanas y su entorno periurbano-rural. Por este motivo, desde la academia se han propuesto conceptos como “metrópolis”, “ciudad región” y “área metropolitana” para definir las nuevas dimensiones y dinámicas presentes en las ciudades y sus territorios cercanos (Klink, 2005; Ribeiro & Gonçales, 2019).
Es así que el “área metropolitana” comprende una ciudad y su área de desplazamiento, que incluye áreas sub urbanas, periurbanas y rurales vinculadas por relaciones sociales, económicas, culturales y ambientales (Bird & Slark, 2008; UN-Habitat 2022).
La relevancia de las áreas metropolitanas en el mundo es cada vez mayor debido al continuo crecimiento de las ciudades. Según UN-Habitat, “se prevé que existan 2363 metrópolis en el 2035, siendo 429 metrópolis más que en la actualidad” (2022). Esto está relacionado con el hecho de que la población global aumentará en 3,470 millones y se instalará en centros urbanos o en las periferias de las ciudades.
El crecimiento demográfico de las metrópolis supone, en muchos casos, un reto para los gobiernos locales, ya que dificulta su gestión y genera problemas que no se pueden solucionar a una escala municipal. Este es el caso, por ejemplo, de las dinámicas de movilidad interurbana y sus consecuentes emisiones de efecto invernadero, de la conservación de la biodiversidad, o incluso del acceso a la vivienda.
Por lo tanto, los gobiernos locales deben estar preparados no solo para el crecimiento demográfico, sino también para afrontar los retos sociales y ambientales que se presentarán. Respondiendo a esta necesidad, la gobernanza metropolitana y la planificación estratégica metropolitana pretenden abordar estas problemáticas desde las dinámicas urbanas reales, que no siempre se corresponden con los límites de los términos municipales.
La gestión metropolitana necesita la participación de gobiernos locales, subnacionales y nacionales para legislar las áreas metropolitanas, planificar, crear una gobernanza metropolitana y tener mecanismos de financiación. Los 4 puntos anteriores son los motores de cambio que propone UN-Habitat para la urbanización sostenible.
Gestión Metropolitana Integrada, según UN-Habitat
Fuente: UN-Habitat (2022)
Cuatro modelos de gobernanza metropolitana:
La Fundación Metrópolis propone distintos modelos de gobernanza en áreas metropolitanas según su grado de institucionalización: el gobierno metropolitano, el organismo supramunicipal, la agencia metropolitana, y la coordinación vertical (Inter-American Development Bank, 2008; London School of Economics, 2020; Metropolis, 2020).
- Gobierno metropolitano
El gobierno metropolitano es el máximo grado de institucionalización en lo que respecta a la gobernanza, dado que se conforma a través de un solo nivel de “ciudad metropolitana”. Se puede originar mediante la fusión de los municipios en una sola entidad gubernamental, pero el proceso de creación suele ser complicado debido a la resistencia de otros niveles de gobierno.
La reducción de la fragmentación institucional permite tener una visión de conjunto y facilita la implementación de políticas en los territorios a una escala general. Sin embargo, suele ser poco flexible ante las nuevas dinámicas que podrían existir en las áreas urbanas, periurbanas y rurales.
La competencia de un gobierno metropolitano abarca desde la planificación urbana hasta las delimitaciones administrativas del espacio metropolitano. Además, los gobiernos metropolitanos cuentan con recursos financieros y de personal propios (Metropolis, 2022a), no obstante, conllevan un alto coste económico por la gran escala que abarcan.
Creación de la Gran Toronto: gobierno metropolitano para asegurar servicios públicos
El área metropolitana de la Gran Toronto se creó en 1968 para reemplazar e institucionalizar la cooperación entre el gobierno local de Toronto y seis municipios cercanos. La implementación de esta área metropolitana fue criticada por la ciudadanía por miedo a la pérdida de la identidad local y la reducción a un acceso al gobierno local.
No obstante, la planificación estratégica metropolitana era urgente porque existían problemáticas en la coordinación para abordar asuntos como el transporte o la gestión de residuos. Al comienzo, las competencias de la Gran Toronto eran limitadas, sin embargo, con el paso del tiempo el área metropolitana asumió la prestación de servicios tales como vivienda, transporte, gestión de carreteras, bomberos, ocio, entre otras.
Esto permitió aumentar la cobertura y disminuir la brecha en el acceso a servicios públicos.
- Organismo supramunicipal
El organismo supramunicipal es una entidad administrativa adicional, que nace de la voluntad de los municipios de trabajar de manera conjunta para abordar temas de interés metropolitano.
Es así que se crea un régimen especial de naturaleza metropolitana donde los municipios que lo conforman, deciden qué estructura tendrá y establecen el peso de cada gobierno local que participa. Por ende, este modelo de gobernanza tiene un nivel medio alto de institucionalización.
La implementación de un organismo supramunicipal no requiere un alto coste económico porque depende de la financiación de los municipios participantes y los objetivos que consideren pertinentes. No obstante, este modelo presenta un gran reto: la distribución de poder dentro del organismo supramunicipal, debido a que no todos los municipios tienen la misma representación en la estructura ejecutiva.
Creación de la Autoridad del Gran Londres: importancia del liderazgo y participación del sector privado
El área metropolitana del Gran Londres es una subdivisión administrativa que está compuesta por 32 municipios londinenses. Se fundó en 1965 y desde el 2000 está administrada por la Autoridad del Gran Londres (AGL).
La AGL fue creada como respuesta a la falta de claridad de las responsabilidades del área metropolitana y el solapamiento de políticas y programas. El sector privado jugó un rol fundamental en la implementación de la AGL, pues a través de London First y London Development Corporation debatieron las prioridades del territorio desde un enfoque metropolitano y realizaron aportaciones económicas.
También participaron en la elaboración de la agenda estratégica metropolitana y “Londres 2020”, documento que contiene las grandes orientaciones para el área metropolitana (Klink, 2008). Las principales prioridades fueron el ordenamiento territorial metropolitano y políticas para promover la inversión privada y extranjera.
- Agencia metropolitana:
La agencia metropolitana es la que se encarga de la planificación y gestión de los municipios para abordar un solo servicio a nivel metropolitano (transporte, gestión de residuos u otro).
En este modelo, la cooperación entre los municipios es más de carácter técnico que político y cuenta con representación indirecta. Al enfocarse en un sólo servicio, suele ser muy eficaz, sin embargo, corre el riesgo de perder la visión de la escala metropolitana (Metropolis, 2022).
No obstante, la presencia de este organismo genera una dinámica de coordinación que puede resultar en una futura formación de un organismo supramunicipal o en un gobierno metropolitano. Para que esto ocurra, es necesario contar con la voluntad política de las autoridades competentes.
Este modelo de gobernanza se financia mediante tasas y transferencias y suele ser muy eficiente en temas de costos dado que se centra en gestionar la prestación de un servicio en concreto.
Ciudad metropolitana de Bolonia (1994-2015):
La ciudad metropolitana de Bolonia se instauró en 1994 a través de un acuerdo firmado por la provincia de Bolonia y 48 municipios. El acuerdo estableció un modelo de cooperación flexible, donde los gobiernos locales eran libres de participar en los asuntos que les interesaba y podían retirarse del proceso en cualquier momento (Klink, 2008).
Fue así como se desarrolló un foro político donde los municipios negociaban y resolvían de manera flexible los conflictos en materia económica y urbana con un enfoque metropolitano. Es importante aclarar, que no tenían la potestad para implementar políticas y cada municipio era libre de acatar o no las recomendaciones.
En 2015, la Ciudad Metropolitana de Bolonia reemplazó a la provincia y empezó a tener competencias en cobertura de servicios, economía, transporte, entre otros. Siendo así un ejemplo de cómo una agencia voluntaria, puede escalar y convertirse en un modelo de gobernanza metropolitana con mayor grado de institucionalización.
- Coordinación vertical
El modelo de coordinación vertical tiene fuerza institucional, pero tiende a tener una gobernanza limitada debido a una escasa participación municipal. Este modelo se basa en implementar “políticas metropolitanas” a través de ámbitos de gobierno previamente existentes. Las competencias de la entidad encargada dependen de la estructura territorial del país y cuentan con financiación propia.
Una de las ventajas de este modelo, es que al tener representación directa se facilita la implementación de políticas metropolitanas. Sin embargo, su principal reto es la coordinación entre municipios. Además, el alcance y la financiación de cada proyecto varían y dependen de la capacidad de la entidad encargada, haciendo que el impacto de las intervenciones sea limitado.
Gran Córdoba: cooperación en el papel
La Gran Córdoba con sus 47 localidades conforma el segundo aglomerado urbano con mayor población en Argentina, luego de la Gran Buenos Aires (Red Ciudadana Nuestra Córdoba, 2016). En la estructura política del área metropolitana de Córdoba, cada gobierno local goza de plena autonomía para implementar las políticas metropolitanas, por lo que la implementación de estas medidas depende de la voluntad política de cada autoridad.
Gran parte de los políticos de las localidades consideran que el integrar un enfoque metropolitano debilitaría la autonomía local y la legitimidad política municipal. Sin embargo, sectores de la sociedad civil como la Red Ciudadana Nuestra Córdoba, sostienen que es necesario planificar estratégicamente de manera metropolitana para institucionalizar, coordinar y alinear las políticas públicas en el territorio.
Ello permitirá que las medidas empleadas para abordar problemáticas metropolitanas persistan a pesar de cambios de gobierno, además de que evitarán duplicidad de competencias entre los gobiernos locales.
En conclusión, la planificación estratégica metropolitana se revela como una herramienta fundamental en la gestión de las grandes ciudades, especialmente ante el crecimiento continuo de las áreas metropolitanas y los desafíos asociados.
Los diferentes modelos de gobernanza metropolitana, ofrecen enfoques variados para abordar las complejidades de la gestión urbana a escala metropolitana y ocuparse eficazmente de las problemáticas urbanas para garantizar un desarrollo sostenible en las áreas metropolitanas del mundo.
Es fundamental que exista voluntad política para establecer un modelo de gobernanza metropolitana. La voluntad puede partir desde la ciudadanía, como es el caso de la ciudad de Córdoba en Argentina, o desde el sector privado como se estudió en el caso de la Autoridad del Gran Londres.
El enfoque de una planificación metropolitana puede ser promovido desde gobiernos autonómicos, regionales o federales, como fue el caso de la creación de la Gran Toronto, como también puede escalar desde espacios de coordinación intermunicipal como fue el caso de Bolonia.
La gobernanza y la planificación estratégica metropolitana son factores claves para que se puedan desarrollar territorios más sostenibles, justos y próximos para el bienestar de las personas. Algunos gobiernos locales en el mundo han apostado por establecer estrategias con enfoque metropolitano para sus políticas y han obtenido mejores resultados en la calidad de vida de las personas.
También han logrado mejoras significativas en temas como tiempo de traslado, empleo verde, atracción de inversiones o captación de talentos. Esto los ha ayudado a posicionarse a nivel internacional como hubs en innovación, desarrollo humano, planificación y ordenamiento territorial, empleo, empoderamiento ciudadano y economías sostenibles.
Ejemplos de modelos de gobernanza por áreas metropolitanas:
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Por Frank Huallpa y Anamaría Londoño Giraldo, área de Urbanismo para la Vida en Foro NESI.